《禁止壟斷協議規定》解讀
2023-03-24 市說新語 點擊(ji)：次
為貫徹落實修改后的(de)《中華(hua)人民共和國反(fan)壟(long)(long)斷法(fa)》（以(yi)下(xia)簡(jian)(jian)稱《反(fan)壟(long)(long)斷法(fa)》），進(jin)(jin)一步加(jia)強(qiang)和改進(jin)(jin)反(fan)壟(long)(long)斷監管執(zhi)法(fa)，有效規制(zhi)壟(long)(long)斷協議(yi)，保護(hu)市(shi)場(chang)(chang)公平競爭，按(an)照立(li)法(fa)計劃及工(gong)作安排(pai)，市(shi)場(chang)(chang)監管總局對《禁(jin)止壟(long)(long)斷協議(yi)暫(zan)行(xing)(xing)規定》（市(shi)場(chang)(chang)監管總局10號(hao)令，以(yi)下(xia)簡(jian)(jian)稱《暫(zan)行(xing)(xing)規定》）進(jin)(jin)行(xing)(xing)修訂(ding)。為更好落實新修訂(ding)的(de)《禁(jin)止壟(long)(long)斷協議(yi)規定》（市(shi)場(chang)(chang)監管總局65號(hao)令，以(yi)下(xia)簡(jian)(jian)稱《規定》），現解讀如(ru)下(xia)：
一、修訂背景
《反(fan)壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)法(fa)》實施(shi)以(yi)來(lai)(lai)，反(fan)壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)執法(fa)機構持續(xu)加強和(he)改進壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)協(xie)(xie)議執法(fa)，截至2022年(nian)底，共(gong)(gong)查辦壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)協(xie)(xie)議案件(jian)(jian)227件(jian)(jian)，罰沒款(kuan)68.08億元(yuan)。其中(zhong)，2018年(nian)機構改革以(yi)來(lai)(lai)，查辦壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)協(xie)(xie)議案66件(jian)(jian)，罰沒款(kuan)27.77億元(yuan)。《暫(zan)行(xing)規(gui)定(ding)(ding)》作為(wei)(wei)《反(fan)壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)法(fa)》的(de)配套規(gui)章，自2019年(nian)9月(yue)1日施(shi)行(xing)以(yi)來(lai)(lai)，對明(ming)確壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)協(xie)(xie)議執法(fa)標(biao)準和(he)程序、統(tong)一監管執法(fa)規(gui)則(ze)、保護(hu)市場公(gong)平競爭(zheng)、維護(hu)消費者利益和(he)社(she)會公(gong)共(gong)(gong)利益發揮了重要作用，但也存在相關(guan)制度規(gui)則(ze)需細(xi)化、數(shu)字經濟(ji)領域壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)協(xie)(xie)議規(gui)制規(gui)則(ze)需完善、縱向(xiang)壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)協(xie)(xie)議認定(ding)(ding)規(gui)則(ze)需明(ming)確、執法(fa)程序需進一步規(gui)范、法(fa)律(lv)責任威懾作用需強化等問題。為(wei)(wei)貫(guan)徹落實黨中(zhong)央、國務院關(guan)于強化反(fan)壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)、深入推(tui)進公(gong)平競爭(zheng)政策實施(shi)的(de)重大決策部署，貫(guan)徹實施(shi)新《反(fan)壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)法(fa)》，更好預防和(he)制止壟(long)(long)斷(duan)(duan)(duan)協(xie)(xie)議，有必要對《暫(zan)行(xing)規(gui)定(ding)(ding)》進行(xing)修訂(ding)。
一是健全完善反壟斷法律制度體系的重要內容。黨(dang)的十八大以來，我(wo)(wo)國(guo)逐步(bu)構建形成科(ke)學完備、統一權威的反(fan)(fan)壟斷(duan)(duan)法律制度(du)體(ti)系(xi)，推(tui)動(dong)反(fan)(fan)壟斷(duan)(duan)監(jian)管全面納(na)入法治軌(gui)道。進(jin)入新發展階(jie)段，為夯實高(gao)質量發展的法治根基，以良法促進(jin)發展、保障(zhang)善(shan)治，有必要落實新《反(fan)(fan)壟斷(duan)(duan)法》精神(shen)和制度(du)要求，進(jin)一步(bu)完善(shan)規(gui)制壟斷(duan)(duan)協(xie)議的實體(ti)和程序規(gui)則(ze)，提高(gao)我(wo)(wo)國(guo)反(fan)(fan)壟斷(duan)(duan)法治化、規(gui)范化水平，推(tui)動(dong)高(gao)標準市(shi)場(chang)體(ti)系(xi)建設(she)。
二是充分發揮反壟斷監管職能作用的現實需要。壟(long)斷協(xie)議行為破壞市場(chang)競(jing)爭機制(zhi)，嚴重(zhong)(zhong)影響(xiang)生產要(yao)素(su)市場(chang)化配置(zhi)和國民(min)經濟良性(xing)循環。完(wan)善(shan)規制(zhi)壟(long)斷協(xie)議的制(zhi)度規則(ze)，提升反(fan)壟(long)斷監管執法的精準性(xing)、有效(xiao)性(xing)、權(quan)威性(xing)，能(neng)夠(gou)有效(xiao)解(jie)決(jue)制(zhi)約經濟發展(zhan)(zhan)的壟(long)斷協(xie)議問(wen)題，促進商品和服務(wu)自由流通，更好發揮反(fan)壟(long)斷監管推(tui)動建設全國統一大(da)市場(chang)、構建新(xin)發展(zhan)(zhan)格(ge)局、促進高質量發展(zhan)(zhan)重(zhong)(zhong)要(yao)職能(neng)作用(yong)。
三是提升反壟斷監管效能的具體舉措。當前，一(yi)些(xie)隱性、復雜、新型的(de)壟(long)(long)斷(duan)(duan)協議(yi)(yi)問題(ti)逐步(bu)顯現(xian)，為(wei)更好(hao)適應我國社會經濟發展要求和現(xian)實執(zhi)(zhi)法的(de)需要，有必要進一(yi)步(bu)規(gui)范(fan)(fan)壟(long)(long)斷(duan)(duan)協議(yi)(yi)執(zhi)(zhi)法程序、完善執(zhi)(zhi)法機制、補齊監(jian)(jian)管短板(ban)、豐富監(jian)(jian)管工具，不斷(duan)(duan)推進執(zhi)(zhi)法制度化、規(gui)范(fan)(fan)化、程序化，提升反壟(long)(long)斷(duan)(duan)監(jian)(jian)管效能，為(wei)嚴(yan)格規(gui)范(fan)(fan)公正文明開展壟(long)(long)斷(duan)(duan)協議(yi)(yi)監(jian)(jian)管執(zhi)(zhi)法提供堅實的(de)制度保障。
二、基本原則
在(zai)修訂過程(cheng)中(zhong)，市場監管總局(ju)堅(jian)(jian)持以習近平新時代中(zhong)國(guo)特(te)色社會主義(yi)思想(xiang)為指(zhi)導，深(shen)入學習貫(guan)徹黨(dang)的二十大關于加強(qiang)反壟(long)斷(duan)的戰略部署(shu)，注重(zhong)強(qiang)化制度規則(ze)引(yin)領，準確把握(wo)新《反壟(long)斷(duan)法》的要(yao)求，兼顧促(cu)進公(gong)平競(jing)爭和創新發展(zhan)，主要(yao)堅(jian)(jian)持以下(xia)原則(ze)：
一是全面落實新《反壟斷法》精神和制度要求。深刻領會《反(fan)壟斷(duan)(duan)法(fa)》修法(fa)精神(shen)，準確把握和(he)(he)全面(mian)體現(xian)新《反(fan)壟斷(duan)(duan)法(fa)》關于壟斷(duan)(duan)協議制度修訂(ding)的(de)基本原則(ze)(ze)和(he)(he)主要內容，聚焦新增和(he)(he)修改的(de)制度規則(ze)(ze)，進行補充和(he)(he)細化，確保(bao)新法(fa)修訂(ding)條(tiao)款更好(hao)落地實(shi)施(shi)。
二是充分體現“寬嚴相濟”的立法精神。落(luo)實新《反壟斷法》，強化對壟斷協議(yi)違法行為(wei)震懾和(he)懲戒力度，增加責任人員的相關法律責任，增強反壟斷執法權(quan)威(wei)。同時(shi)，堅持(chi)發展和(he)規(gui)范并(bing)重，落(luo)實約談改進等梯(ti)次性(xing)監管(guan)工具，進一步細化寬大制度，健全(quan)縱向壟斷協議(yi)不予禁止(zhi)等制度規(gui)則，保障經(jing)營者合(he)法權(quan)益，促進經(jing)營主體規(gui)范健康發展。
三是切實增強制度規則的可預期性和可操作性。鑒于新(xin)《反壟(long)斷法(fa)(fa)》規定較為原則，執(zhi)法(fa)(fa)標(biao)準(zhun)有(you)待明確(que)，進一步完善和細(xi)化《暫行規定》的(de)實體性和程(cheng)序(xu)性規則內容(rong)，為反壟(long)斷執(zhi)法(fa)(fa)機構科(ke)學、精準(zhun)、規范執(zhi)法(fa)(fa)提供統一標(biao)準(zhun)和依據，為經營者營造(zao)公開透明可預期的(de)公平競爭制度環境。
三、具體內容
《暫(zan)行(xing)規(gui)定》共(gong)36條，包括授(shou)權與(yu)管轄、壟斷協(xie)議行(xing)為的認定、調查程序、法律責任等。與(yu)《暫(zan)行(xing)規(gui)定》相比，《規(gui)定》保留21條，新增(zeng)15條，修改16條，修訂后共(gong)51條。修訂主要涉及(ji)以下六方面：
（一）進一步明確競爭關系的認定標準。一(yi)(yi)是(shi)新增界(jie)定(ding)(ding)相(xiang)關(guan)(guan)市(shi)(shi)場(chang)(chang)的(de)(de)(de)有關(guan)(guan)規(gui)(gui)定(ding)(ding)。充分(fen)吸收國務(wu)院反壟斷委(wei)員會《關(guan)(guan)于相(xiang)關(guan)(guan)市(shi)(shi)場(chang)(chang)界(jie)定(ding)(ding)的(de)(de)(de)指(zhi)南》的(de)(de)(de)核心內容，總結(jie)執(zhi)法經驗，明確需求替代和(he)供給替代分(fen)析的(de)(de)(de)考慮因素(su)，為(wei)執(zhi)法實(shi)踐提供更為(wei)清晰的(de)(de)(de)規(gui)(gui)定(ding)(ding)和(he)指(zhi)引（第七(qi)條）。二是(shi)增加關(guan)(guan)于潛(qian)在(zai)競(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)者的(de)(de)(de)規(gui)(gui)定(ding)(ding)。明確“具有競(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)關(guan)(guan)系的(de)(de)(de)經營者”包括已處于同一(yi)(yi)相(xiang)關(guan)(guan)市(shi)(shi)場(chang)(chang)的(de)(de)(de)實(shi)際競(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)者，也包括具備在(zai)一(yi)(yi)定(ding)(ding)時期內進入相(xiang)關(guan)(guan)市(shi)(shi)場(chang)(chang)可行性的(de)(de)(de)潛(qian)在(zai)競(jing)(jing)爭(zheng)(zheng)者，借(jie)鑒國際通(tong)行規(gui)(gui)則(ze)，進一(yi)(yi)步明確相(xiang)關(guan)(guan)執(zhi)法標準（第八條）。
（二）完善數字經濟領域有關規定。一是(shi)明(ming)確約定(ding)計算(suan)價(jia)格的(de)“算(suan)法、平臺規(gui)則”構成(cheng)固定(ding)價(jia)格的(de)壟(long)斷(duan)協議(yi)(yi)（第(di)八條）。二是(shi)關(guan)于(yu)分割銷(xiao)售市場和原材料采購(gou)市場的(de)規(gui)定(ding)適用“數(shu)據”等要(yao)(yao)素(su)（第(di)十條）。三是(shi)分別對(dui)經(jing)(jing)營者利用數(shu)據和算(suan)法、技術以(yi)及平臺規(gui)則等達成(cheng)橫向(xiang)(xiang)和縱(zong)向(xiang)(xiang)壟(long)斷(duan)協議(yi)(yi)的(de)方(fang)式(shi)進(jin)行(xing)列(lie)舉，更好適應數(shu)字經(jing)(jing)濟背景下的(de)反壟(long)斷(duan)監管需要(yao)(yao)（第(di)十三條、第(di)十五條）。
（三）細化對縱向壟斷協議認定規則。一是新(xin)增(zeng)(zeng)縱(zong)(zong)向(xiang)價格壟斷協(xie)議(yi)(yi)抗辯權(quan)。經(jing)營者對(dui)所達成(cheng)的縱(zong)(zong)向(xiang)價格協(xie)議(yi)(yi)，可在(zai)個案(an)中(zhong)對(dui)其行(xing)為(wei)不具有排除(chu)、限制競爭效果進行(xing)舉證，反壟斷執法機構經(jing)認定(ding)(ding)后對(dui)該協(xie)議(yi)(yi)不予禁止(zhi)（第(di)十四條(tiao)(tiao)）。二是新(xin)增(zeng)(zeng)安全(quan)港(gang)規定(ding)(ding)。經(jing)營者能夠證明符合市(shi)(shi)場監(jian)管總(zong)局規定(ding)(ding)的市(shi)(shi)場份額標準(zhun)及(ji)其他條(tiao)(tiao)件的，反壟斷執法機構對(dui)相關協(xie)議(yi)(yi)不予禁止(zhi)（第(di)十七(qi)條(tiao)(tiao)）。
（四）細化組織和幫助達成壟斷協議有關規定。一是(shi)細化認定(ding)標(biao)準。明確(que)《反壟斷(duan)法(fa)》第十九條所稱“組(zu)織”和“實質性幫助(zhu)”包含的(de)違法(fa)情形及具體(ti)(ti)認定(ding)標(biao)準，為執法(fa)機構精準執法(fa)和經營者(zhe)依法(fa)合(he)(he)規增強制度保障（第十八條）。二是(shi)提供寬大指引(yin)(yin)。規定(ding)組(zu)織和幫助(zhu)達(da)成壟斷(duan)協(xie)議的(de)經營者(zhe)需承擔(dan)法(fa)律責任的(de)同(tong)時(shi)，明確(que)上(shang)述經營者(zhe)亦(yi)可(ke)以根據壟斷(duan)協(xie)議寬大制度申請(qing)減輕處罰，充分(fen)體(ti)(ti)現寬大制度精神，為經營者(zhe)提供更好合(he)(he)規指引(yin)(yin)（第三(san)十七條）。
（五）進一步規范調查程序。一是(shi)進一步(bu)規(gui)范立案、行(xing)政處(chu)罰(fa)告(gao)知、行(xing)政處(chu)罰(fa)決定(ding)等壟(long)斷案件(jian)執(zhi)法(fa)(fa)程(cheng)(cheng)序(xu)(xu)，充分體現保(bao)障當(dang)事(shi)人(ren)陳述、申辯或者要求(qiu)聽證等權利（第(di)(di)(di)二十(shi)(shi)(shi)(shi)四(si)條、第(di)(di)(di)二十(shi)(shi)(shi)(shi)七條、第(di)(di)(di)二十(shi)(shi)(shi)(shi)八(ba)條、第(di)(di)(di)二十(shi)(shi)(shi)(shi)九條）。二是(shi)增加了(le)答復舉(ju)(ju)報(bao)(bao)人(ren)專門規(gui)定(ding)，明確反(fan)壟(long)斷執(zhi)法(fa)(fa)機構可應書面實名舉(ju)(ju)報(bao)(bao)人(ren)書面申請(qing)，依(yi)法(fa)(fa)向其反(fan)饋(kui)舉(ju)(ju)報(bao)(bao)處(chu)理結果，更(geng)好(hao)保(bao)障舉(ju)(ju)報(bao)(bao)人(ren)知情權（第(di)(di)(di)二十(shi)(shi)(shi)(shi)三(san)(san)(san)條）。三(san)(san)(san)是(shi)進一步(bu)細化了(le)寬大申請(qing)和認定(ding)程(cheng)(cheng)序(xu)(xu)，明確經營者申請(qing)寬大的時間、提(ti)交材料(liao)的具體要求(qiu)、重(zhong)要證據的標準等，并規(gui)定(ding)了(le)組織幫助者、個人(ren)責任人(ren)員(yuan)申請(qing)寬大的程(cheng)(cheng)序(xu)(xu)，為(wei)(wei)執(zhi)法(fa)(fa)機構和經營者提(ti)供(gong)更(geng)為(wei)(wei)明確、清(qing)晰的指引（第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)十(shi)(shi)(shi)(shi)七條、第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)十(shi)(shi)(shi)(shi)八(ba)條、第(di)(di)(di)四(si)十(shi)(shi)(shi)(shi)七條）。四(si)是(shi)進一步(bu)規(gui)范中止(zhi)調查程(cheng)(cheng)序(xu)(xu)、豁免認定(ding)程(cheng)(cheng)序(xu)(xu)，根據修改后的《反(fan)壟(long)斷法(fa)(fa)》，新增約談制度(du)，并作出細化規(gui)定(ding)，使壟(long)斷協議執(zhi)法(fa)(fa)程(cheng)(cheng)序(xu)(xu)更(geng)加完備（第(di)(di)(di)十(shi)(shi)(shi)(shi)九條、第(di)(di)(di)二十(shi)(shi)(shi)(shi)條、第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)十(shi)(shi)(shi)(shi)二條、第(di)(di)(di)三(san)(san)(san)十(shi)(shi)(shi)(shi)六條）。
（六）完善法律責任。一是(shi)根據新《反壟(long)斷(duan)法(fa)》相應調整規(gui)章法(fa)律責任(ren)有(you)關規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)（第四(si)十二(er)條(tiao)至第四(si)十六條(tiao)）。二(er)是(shi)針對負(fu)有(you)個(ge)人(ren)責任(ren)的(de)經營者(zhe)法(fa)定(ding)(ding)(ding)(ding)代(dai)表(biao)人(ren)、主要負(fu)責人(ren)和直接(jie)責任(ren)人(ren)員(yuan)(yuan)，規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)了申請減(jian)輕(qing)或者(zhe)免除處罰的(de)幅(fu)度（第四(si)十七條(tiao)）。三是(shi)明確反壟(long)斷(duan)執法(fa)機(ji)構工作人(ren)員(yuan)(yuan)違法(fa)情形的(de)處理(li)（第四(si)十八條(tiao)）。四(si)是(shi)新增(zeng)反壟(long)斷(duan)執法(fa)中(zhong)發現公職(zhi)人(ren)員(yuan)(yuan)涉嫌違法(fa)犯罪問題線索的(de)行(xing)紀銜接(jie)規(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)（第四(si)十九條(tiao)）。
四、主要特點
《規定》主(zhu)要有以(yi)下三方(fang)面特點(dian)：
一是充分發揮指引規范作用，壟斷協議規制規則更為細化。此次修訂工作在全面(mian)落實(shi)(shi)新《反(fan)壟(long)斷法(fa)》基礎(chu)上，結(jie)合理論和(he)(he)執法(fa)實(shi)(shi)踐，對(dui)壟(long)斷協議(yi)制(zhi)(zhi)度的實(shi)(shi)體、程序(xu)、管轄(xia)、執法(fa)監督(du)等(deng)問題進行統籌完(wan)善(shan)和(he)(he)細化，特別(bie)明(ming)(ming)確壟(long)斷協議(yi)豁免、寬大、效果抗辯、安(an)全港等(deng)制(zhi)(zhi)度，著(zhu)力構(gou)建系(xi)統完(wan)整、邏輯嚴(yan)密、規(gui)則明(ming)(ming)確的壟(long)斷協議(yi)規(gui)制(zhi)(zhi)體系(xi)，不斷提升反(fan)壟(long)斷配套規(gui)章的科學性、針對(dui)性、有效性，為(wei)執法(fa)機構(gou)精準執法(fa)和(he)(he)經營者依法(fa)合規(gui)經營提供公開透(tou)明(ming)(ming)可預期(qi)的行為(wei)指(zhi)引(yin)。
二是有效回應新經濟監管需要，對數字經濟等新型壟斷行為規制更加精準。針對經營(ying)者(zhe)達成(cheng)壟斷(duan)協議(yi)(yi)形(xing)(xing)式(shi)更加(jia)復(fu)雜隱蔽、手(shou)段呈現數(shu)字化趨勢(shi)等實踐問題，《規定(ding)》充分(fen)(fen)考慮數(shu)字技術(shu)和(he)商業模式(shi)的特點，對利用算(suan)法固定(ding)價格、分(fen)(fen)割數(shu)據市場、利用平(ping)臺開展意思聯絡等作出補充規定(ding)，對新型組織和(he)幫助達成(cheng)壟斷(duan)協議(yi)(yi)的情(qing)形(xing)(xing)進(jin)行(xing)具體細(xi)化，并做好與(yu)現有(you)規定(ding)統籌銜接，為審慎、精(jing)準開展新領(ling)域、新形(xing)(xing)式(shi)壟斷(duan)協議(yi)(yi)執法提供有(you)力的制度支撐。
三是注重完善程序性規定，促進提升執法規范化水平。《規定》更好體現(xian)“柔性”執(zhi)法(fa)(fa)(fa)，新增約談制度并明(ming)確(que)相關(guan)程序(xu)和(he)(he)實體要(yao)求，給予當事(shi)人糾正違法(fa)(fa)(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)、消除損害后果(guo)(guo)的機會，有助于(yu)保持(chi)經(jing)營主體的活(huo)力，實現(xian)有效市場與有為(wei)(wei)政(zheng)府(fu)更好結合、良(liang)性互動(dong)。同時，充分(fen)體現(xian)公(gong)平正義(yi)和(he)(he)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)為(wei)(wei)民(min)，進一(yi)步明(ming)確(que)規定相關(guan)行(xing)(xing)政(zheng)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)程序(xu)制度，如事(shi)先(xian)告知、聽證、舉(ju)報答復、紀檢(jian)監督(du)等制度，在執(zhi)法(fa)(fa)(fa)源頭、過程和(he)(he)結果(guo)(guo)等關(guan)鍵(jian)環節(jie)充分(fen)體現(xian)強(qiang)化對行(xing)(xing)政(zheng)權力的監督(du)和(he)(he)約束(shu)，推(tui)進嚴(yan)格(ge)規范公(gong)正文明(ming)執(zhi)法(fa)(fa)(fa)。
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